2013年11月7日，两申请人（受让人）与被申请人某自规局（出让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，合同的主要内容为：

（二）本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为104,182,414.54元，每平方米1,954元。本合同项下定金15,700,000元，定金抵作土地出让金，2013年11月14日之前交纳。2013年12月6日之前支付36,500,000元，2014年2月7日支付51,982,414.54元。

合同附件《关于土地出让的特别规定》第二条载明：竞买人向某财政局指定账户交纳20,000,000元工程建设开竣工保证金（其中开工保证金10,000,000元，竣工保证金10,000,000元），凭被申请人某区政府出具的审核意见和某财政局出具的保证金交纳凭证方可参加土地竞买。

第五条载明：地块竞得人须在签订土地出让合同后九个月内开工建设，经某区人民政府书面确认后一周内退还开工保证金10,000,000元（不计利息），否则该款项予以没收。地块竞得人在开工后三年内完成全部工程建设，并通过规划、建设、消防等相关部门验收备案，经某区人民政府书面确认后一周内退还10,000,000元（不计利息），否则该款项予以没收。

在案涉合同签订前的2013年10月29日，申请人A公司和申请人B公司各向南通市某财政局支付了10,000,000元款项，有关结算票据中载明为开竣工保证金。

2014年8月19日，两申请人各收到南通市某财政局退还的开工保证金5,000,000元。

2016年8月29日，显示建设单位为申请人A公司的建筑工程竣工验收备案证明书载明工程办理了竣工验收备案。

2016年12月2日，显示建设单位为申请人B公司的备案文件载明“某A”工程于2015年7月15日完工和组织了竣工验收，并同意备案。

2018年3月27日，显示建设单位为申请人B公司的备案文件载明“某B”工程于2017年1月11日完工、2018年1月31日组织了竣工验收，并同意备案。

2018年4月3日，两申请人向某区政府提交关于退还项目竣工保证金的申请，并希望向两申请人账户各自退还5,000,000元。

此后，双方当事人因工程竣工保证金的退还问题发生争议，两申请人遂向本会申请仲裁，请求裁决：1.两被申请人立即向申请人归还竣工保证金人民币10,000,000元并承担逾期还款利息损失人民币1,825,000元（从2018年1月1日起按一年期LPR的标准暂算到2022年底，要求计算到实际退还之日止）。

两申请人述称：2013年11月7日，两申请人与被申请人某自规局订立《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定由申请人受让“C*”地块。该合同的附件1为某区人民政府设立的“关于土地出让的特别规定”。其中，规定土地竞买人需交纳开工保证金10,000,000元，竣工保证金10,000,000元，并规定了退还的时间和条件。申请人竞得土地后，立即开展开发建设，案涉地块的建设工程陆续竣工验收。此后，两申请人多次申请退还，但两被申请人至今未能履行退款义务，导致两申请人损失，故向本会提起仲裁，请求本会依法裁决。

两被申请人辩称：

（一）两申请人未在约定的时间内完成全部工程建设并通过规划、建设、消防等相关部门验收备案，保证金应予没收。两申请人不符合退还条件，无权要求两被申请人退还竣工保证金。

两申请人与某国土局于2013年11月7日订立《国有建设用地使用权出让合同》。合同第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年8月7日之前开工，在2017年8月7日之前竣工。《关于土地出让的特别规定》第五条第2款规定，地块竞得人在开工后三年内完成全部工程建设，并通过规划、建设、消防等相关部门验收备案，经某区人民政府书面确认后一周内退还10,000,000元（不计利息），否则该款项予以没收。

据此，由于两申请人迟至2018年3月27日方才申请竣工验收备案，其明显不符合竣工保证金的退还条件，其要求两被申请人归还竣工保证金没有事实、合同和法律依据。

（二）两被申请人不存在违约行为，两申请人提出的逾期利息损失没有事实和法律依据。

仲裁庭经审理认为：

（一）关于本案的仲裁管辖权问题

1．关于两申请人与被申请人某自规局之间的仲裁管辖权。

仲裁庭认为，基于以下四点理由的考虑，本会对两申请人与被申请人某自规局之间的纠纷享有管辖权：

（1）案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十八条约定，因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交本会裁决。（2）两申请人与被申请人某自规局系该出让合同的当事人，被申请人某自规局提交的情况说明中也明确表示本案所涉争议的开竣工保证金返还所涉及的某区政府出具的《关于青年东路南、通富北路东侧地块土地出让的特别规定》属于出让合同的附件，属合同的组成内容。（3）在2023年10月30日庭审时，各方也均明确表示，上述特别规定对案涉合同的签订方具有合同约束力，且按照合同的约定，被申请人某自规局自愿接受本会的仲裁管辖。（4）被申请人某自规局在两申请人提起本案仲裁后，进行了答辩并参与了案件审理，特别是其在2023年10月30日的庭审中还明确表示，案涉争议属于民事责任的处理范畴。

2．关于两申请人与被申请人某区政府之间的仲裁管辖权。

仲裁庭认为，案涉仲裁协议有明确约定，虽然对于被申请人某区政府出具的特别规定属于出让合同的附件各方均无异议，但作为附件的出具主体并不必然构成出让合同本身的签订主体。出让合同的当事人主体，还是应当回到出让方和受让方本身。一般来讲，在无明确的意思表示予以确认的情况下，难以认定非合同签订方也是合同的当事人主体。因此，仲裁庭认定两申请人与被申请人某区政府之间没有仲裁协议。依据《中华人民共和国仲裁法》第四条之规定，没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。因此，仲裁庭认定本案两申请人针对被申请人某区政府提起的仲裁申请没有管辖权。

（二）关于本案的争议焦点

1．关于被申请人某自规局是否负有相应的竣工保证金返还义务。

仲裁庭认为：两申请人有权向被申请人某自规局提出该项主张。理由在于：（1）案涉合同的签订主体是两申请人与被申请人某自规局，对于被申请人某区政府出具的特别规定，各方均确认属于案涉合同的附件，对合同签订方具有约束力。（2）被申请人某自规局在2023年4月27日的庭审中，与被申请人某区政府共同发表庭审意见时表示，被申请人某自规局是案涉合同的签订主体，被申请人某区政府是案涉保证金的协助监管方，联合监管是一种默认的做法。即被申请人某自规局针对自身与两申请人签订的案涉合同，认可被申请人某区政府的协助监管地位，进行有关竣工保证金的联合监管。在仲裁庭看来，此种认可亦意味着对于竣工保证金返还责任的确认，有关竣工保证金的交纳根本在于保证案涉合同项下的按期竣工责任之实现，以及无法实现之时的违约责任之承担，其权利义务的实质指向仍然是案涉合同的当事人双方主体。至于被申请人某自规局返还有关的竣工保证金之后与被申请人某区政府之间如何结算，可由被申请人某自规局与被申请人某区政府根据其所谓的协助监管、联合监管的方式，另行合法、依规处理。（3）进一步来讲，本案所涉争议的是竣工保证金，而有关于两申请人受让土地之后的按期竣工事宜，在案涉合同第三十三条第二款有明确的违约责任之约定。基于仲裁庭的理解，有关的竣工保证金，亦是对此提供的保证。只不过根据两被申请人之间所谓的协助监管、联合监管的表述，有关保证金款项是由被申请人某区政府代为协助监管。据此，并不能否认被申请人某自规局的责任主体身份。（4）本案历经多次庭审，被申请人某自规局对于自身保证金返还的主体责任并不回避，只是一方面认为被申请人某区政府也是案涉合同的主体，另一方面在其与被申请人某区政府共同提交书面答辩意见中明确表示因为两申请人违约，有关保证金应予全额扣除。

2．关于被申请人某自规局应退还竣工保证金金额的认定。

仲裁庭认为：

（1）案涉合同第十六条约定，案涉宗地建设项目应当在2017年8月7日之前竣工。两申请人以相关的建设审批手续责任不在己方为由进行辩驳，但却未提交任何证据材料予以证明系政府一方的原因导致了项目建设的竣工延期，就此，仲裁庭对其辩解不予采信。

（2）对于被申请人某自规局提出的因为案涉合同附件特别规定中所明确的竣工保证金返还条件不成就，因此两申请人无权主张退还的抗辩，根据前述仲裁庭意见，仲裁庭同样不予采信。如前所述，仲裁庭认为此等约定其本质是对于两申请人基于土地出让合同之按期竣工责任的保证。10,000,000元的金额属于预估的违约损失，具有补偿和惩罚性的双重功能。而在本案中，仲裁庭认为两申请人的违约情形并不足以造成需承担10,000,000元的延迟竣工违约金。是故，仲裁庭难以采纳被申请人某自规局提出的全额扣除10,000,000元竣工保证金的抗辩意见。

（3）关于本案中可扣除的竣工保证金金额。仲裁庭在具体裁决时综合考量了以下三个方面的因素：①从案涉合同的约定来看。就工程的逾期竣工问题，双方当事人在合同的第三十三条第二款中约定了逾期竣工违约金（即受让人未能按照合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.50‰的违约金），又在合同附件《关于土地出让的特别规定》中约定了10,000,000元的竣工保证金。而从本质上来说，当事人为了保障合同的履行所设定的竣工保证金兼具保证金质押和违约责任追究（违约金）的双重属性，当事人所约定的保证金过高时，也应适用违约金的调整规则。因此，在确定两申请人所应承担的逾期竣工责任时，合同的以上条款仲裁庭均将予以考量。②从合同的履行情况来看。两申请人与被申请人某自规局在案涉合同第四条中约定，合同项下出让宗地面积为53,317.51平方米，合同第八条约定宗地的国有建设用地使用权出让价款为104,182,414.54元。晚于案涉合同及特别规定的竣工、备案期限的工程为某项目，根据两申请人提交不动产权证书载明的情况，某项目所对应的分摊土地使用面积为6,080.03平方米，占整个出让宗地面积的11.40%。③其他考量因素。本案合同为国有土地使用权出让合同，被申请人某自规局作为政府职能部门并非一般的合同主体，其具有贯彻执行全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策，合理配置全民所有自然资源资产等工作职能，通过城市基础设施建设进一步完善城市面貌和提高市民幸福感的职责。案涉项目的及早开发落地，也可获得更多的税收收入，有利于地方经济的发展。反之，申请人的工程项目逾期竣工，势必还会在一定程度上给城市整体面貌及政府对外形象造成无形的损失。对此，两申请人作为具有丰富经验的房地产开发建设单位应具有相应的预期和认识。据上，仲裁庭酌定扣除竣工保证金4,000,000元。

（三）关于两申请人要求被申请人立即归还竣工保证金并承担逾期还款利息损失的仲裁请求

仲裁庭认为：根据前述仲裁庭意见，仲裁庭认定两申请人享有该项权利，但其所开发的部分项目确存在迟延竣工的情形，仲裁庭经综合考量后认为应扣除竣工保证金4,000,000元。因此，仲裁庭认定被申请人某自规局应将剩余的竣工保证金6,000,000元退还给两申请人。

至于两申请人要求被申请人某自规局承担逾期还款利息损失的仲裁请求。因本案竣工保证金的返还双方当事人确实存在争议，处于长期的沟通过程中，最终系经仲裁审理才加以确定，且案涉合同附件特别规定中明确载明了不计利息。因此，仲裁庭对于两申请人的该项仲裁请求不予支持。

仲裁提示：

在国有建设用地使用权出让合同纠纷中，竣工保证金返还义务究竟由谁承担、何时触发、如何履行，应确定如下内容：

一、返还义务主体。《中华人民共和国民法典》（后简称《民法典》）第465条规定：“依法成立的合同受法律保护，仅对当事人具有法律约束力”，即合同具有相对性，合同仅对当事人具有法律约束力，对合同当事人之外的第三人不具有法律约束力。据此，返还竣工保证金的义务人应依据土地出让合同确定。例如，本案中，出让合同文本明确载明出让人为“某自规局”，无论区级政府以“协助监管”“联合监管”还是“财政专户”名义代为收款，均不改变自然资源局的债务人身份。最高人民法院发布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2020修正）继续将国有土地使用权出让合同作为民事合同处理，相关纠纷纳入民事诉讼受案范围。《民法典》第551条规定：“债务人将债务全部或部分转移给第三人，应当经债权人同意；债权人未表示的，视为不同意。”这说明仅凭资金由第三方代持，并未发生债务主体变更，自不构成债务转移。因此本案中，某区政府不是适格的返还义务人。

二、返还条件是否成就。合同有约定的，从其约定。典型条款如“项目按期竣工且经出让人书面确认后30日内退还全部竣工保证金”；或“自竣工验收备案之日起满二年且无质量争议后一次性返还”。合同未约定或约定不明的，适用法律补缺规则。《建工合同司法解释（一）》第9条、第17条分别对竣工认定和返还期限作出了明确规定。

三、坚持内外有别原则。若返还义务相对方涉及政府及相关部门，要按照返还—追偿两条线，如本案由自规局将保证金及应付利息按规定返还申请人，政府与部门的内部结算不影响对外责任。