6月29日，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》，为人民法院推进多元化纠纷解决机制改革提供了方向、方法的系统性指导以及具体规范。近年来，北京法院认真贯彻落实中央、最高人民法院和北京市委的要求，在多元化纠纷解决机制领域进行了大胆创新与探索，形成了以人民调解、行业性专业性调解、行政调解与协调为主要内容，覆盖审判、执行全程的工作格局。在推动多元化纠纷解决机制过程中，北京法院也遇到了一些问题，对这些问题有一些思考。这里结合北京实际，就非诉讼纠纷解决机制在社会矛盾纠纷化解体系中的重要作用、法院在多元化纠纷解决机制工作中面临的“案件导出难”问题、行业性专业性调解组织的培育发展等作一些探讨。

　　一、高度重视非诉讼纠纷解决机制在社会矛盾纠纷化解体系中的重要作用

　　以非诉讼调解、仲裁、行政复议、行政裁决等为主要内容的非诉讼纠纷解决机制，是解决法院审判负荷重、诉讼迟延、诉讼成本高等现实问题的重要方式，同时也是国家合理配置纠纷解决资源、拓宽民众实现正义渠道、推进司法民主和社会自治的有效方式。美国、英国、日本等国从上世纪七八十年代就开始司法ADR（指法院附设调解）的实践，现在司法ADR已经发展成为与诉讼并行不悖的重要纠纷解决渠道；国内多地法院自本世纪初以来，也开始积极探索立案前委派调解、立案后委托调解等非诉讼纠纷解决机制。随着法院案件量的大幅上升，大中城市“案多人少”矛盾越来越突出，人们开始关注司法与非诉讼纠纷解决机制在国家治理层面、在社会矛盾纠纷化解体系中的位置、作用及相互关系。

　　首先，二者是多元化纠纷解决机制的重要组成部分，不可或缺、不可替代。司法是现代法治社会最核心的纠纷解决方式，公正和效率两大核心价值贯穿其全过程。严格依照法定程序审理案件，平等保护双方当事人的诉讼权利、准确适用法律及时作出裁判、以国家强制力保证裁判执行等是公正司法的应有之义。尽管包括调解、仲裁等在内的非诉讼纠纷解决机制在很多国家、地区是为解决“诉讼爆炸”而兴起的，但其有着自身独立的价值。如调解是一种以合意为基础的纠纷解决方式，平等协商和互利共赢是其主导的价值。其程序简便、方式灵活、规则多样，有助于一揽子解决当事人之间的问题，修复社会关系、维护社会和谐。商事仲裁则凸显专业性和技术性优势，一裁终局制能够大大降低当事人的纠纷解决成本，保密性较强的特点则能够满足商事主体维护信誉和彼此合作关系的需要。

　　其次，二者在多元化纠纷解决机制建设中相互促进、功能互补。一方面，司法作为纠纷的“最后救济途径”，能够为非诉讼纠纷解决机制提供规则指引和效力保障。随着民众法律意识的增强，人们在解决实体争议时，往往更希望以规则为基础进行协商，因此法院裁判同类争议的处理意见对于非诉讼纠纷解决机制起着非常重要的指引和规范作用。同时，非诉讼纠纷解决机制的规范化运行以及社会认知度和权威性的确立，也离不开法院提供有力的司法保障。另一方面，非诉讼纠纷解决机制是发挥法院审判职能的前提和基础。当前，法院面临的审判压力越来越突出，而其中80%以上的民商事案件为标的额在20万元以下的、熟人之间的、没有书面合同的琐细纠纷，如家事、相邻、交通事故、物业供暖、小额借贷和买卖等纠纷。大量此类纠纷涌入法院，使法官陷入日复一日简单重复的繁重劳动中，不利于司法审判职能作用的发挥。这就要求我们运用现代社会治理理念合理配置纠纷解决资源，打破“司法中心主义”的思维模式，激活行政机关、基层组织、社会团体等解决纠纷的内在潜能，把大量琐细纠纷交给民间非诉力量来化解，实现司法与非诉讼纠纷解决机制在功能上的互补。

　　二、着力解决法院多元化纠纷解决机制工作中面临的“案件导出难”问题

　　当前，法院在推动多元化纠纷解决改革时面临的主要难题之一就是“案件导出难”。究其原因，一是，我国诉讼费用低廉、法定审限较短、诉讼中法官调解发达以及诉讼可预期结果的确定性和权威性等，都极大弱化了非诉讼纠纷解决机制的比较优势。当事人在选择纠纷解决途径时，基于成本与收益的衡量往往不愿选择非诉途径解决纠纷。律师代理案件一般约定按照审判程序分段计收代理费，其基于经济利益的考虑，也很少愿意在立案前选择非诉方式解决纠纷。二是，因立法、行政管理理念、模式以及社会现实情况的种种变化，行政机关、基层组织等非诉讼纠纷解决力量分流化解纠纷的作用普遍弱化，社会认可度不高。

　　法院加大对当事人的引导力度在一定程度上有助于解决“案件导出难”，但要从根本上解决问题，需通过设置调解前置程序，使调解成为某些类型案件进入诉讼的必经程序。中共中央办公厅、国务院办公厅于去年12月6日印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和最高人民法院不久前发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中均提出，有条件的基层法院对家事、相邻、小额债务、劳动争议、交通事故等适宜调解的案件进行调解程序前置探索，在征求当事人意愿的基础上进行先行调解。北京法院也做了实践。今年年初，北京高院在西城、丰台、顺义、昌平、房山等5家法院开展了调解程序前置试点工作，选取交通事故、婚姻家庭继承、追索物业供暖费、10万元以下的借款及买卖合同纠纷等五类案件，在立案前征得当事人同意后，直接委派给进驻法院的人民调解员进行先行调解，尽可能将纠纷化解在诉前。5家试点法院采取诉讼成本告知等方式积极引导当事人选择调解前置，由专职调解法官对调解工作进行全程指导，建立了顺畅的诉非衔接机制，运行效果良好。截至6月30日，5家试点法院当事人在立案前选择调解前置程序的案件共9581件，占同期民事案件收案总量的15.4%；调解成功的有3769件，调解成功率达39%。北京高院拟在总结试点法院经验的基础上，在全市推广调解前置程序，进一步加大案件分流化解力度。为解决诉调对接工作中 “案件导出难”的问题，北京高院正在起草《多元调解引导工作指南》《多元调解告知书》和《多元调解宣传手册》，在规范法官引导工作的同时，进一步加大对当事人的多元调解告知力度和宣传力度。

　　从学理角度分析，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中的调解程序前置以及北京法院开展的调解程序前置试点还不是强制调解。我国法律尚未设立强制调解制度，司法机关的改革试点也是在法律框架下推行。关于强制调解，学界和实务界的疑虑主要来自担心“强制调解”违背调解程序当事人自愿协商的属性，构成对当事人诉权的限制。但也有一种观点认为：强制调解只是对调解程序启动和当事人到场参与调解的强制，而对于是否愿意达成调解、调解协议的具体内容，完全由当事人决定。强制启动调解程序有助于为对立的双方当事人提供一个对话、协商的平台和机会，并不会减损当事人自主协商的优势。同时，基于司法资源的有限性和司法程序的局限性，国家针对某些类型的纠纷作出一定的程序限制，将适宜调解的纠纷引入非诉讼纠纷解决渠道中，有助于充分发挥其他社会纠纷解决资源的效用和价值，扩大当事人实现正义的途径，实现司法资源与其他纠纷解决资源之间的合理配置，具有合理性和正当性。关于强制调解的问题，还需结合我国国情作进一步理论研究和实践探索。因此，我们建议以全国人大授权的方式，选择多元化纠纷解决机制建设条件比较成熟、需求比较迫切的部分法院开展试点工作，为立法研究提供实践样本。

　　三、大力培育扶植行业性、专业性调解组织

　　随着经济的快速发展，一些大、中城市前沿问题和专业性、类型化纠纷不断涌现，当事人解纷需求亦呈现多元化趋势。传统的由政府主导和推动的人民调解、行政调解在化解矛盾纠纷方面受到一定制约，不能满足市场主体对于调解专业性和调解服务的高端需求。行业性、专业性调解以其专业优势、行业自律优势以及在业内的权威性和说服力，逐步发展成为一支重要的民间纠纷调处力量。据不完全统计，目前北京已有行业性、专业性调解组织三十余家，这些组织专注于知识产权、医疗、证券、保险、美容、房地产、工程承包、国际贸易等某个领域，汇集专业人才、提升专业能力、积累专业经验，组织体系已经具备了一定规模。

　　从性质上看，人民调解、行政调解属于政府为公众提供的公益性服务，主要用于解决一些地缘性、亲缘性强，涉民生的常发性纠纷，如婚姻家庭纠纷、继承纠纷、相邻关系纠纷、交通事故纠纷、消费者权益保护纠纷、治安案件引发的民事纠纷、劳动争议和劳务（雇佣）合同纠纷等。而新兴的行业性、专业性调解则是顺应市场对纠纷解决专业性的需求发展起来的，从长远看应当走市场化的发展路径，适用市场“优胜劣汰”的竞争法则。但这些调解组织尚处于发展初期，分散在不同行业、专业领域，社会认可度不高、调解规范性有待提高、宣传力度不够、发展不均衡，且缺乏与党委、政府、法院进行有效沟通的统一平台和渠道，极大制约了这支新生的调解力量整体作用的发挥和可持续发展。如果没有党委、政府、法院的前期扶植和培育，不走规范化发展的道路，这支力量很难在市场竞争中发展壮大，无法有效发挥纠纷化解作用。

　　为整合培育行业性、专业性调解组织力量，推动其规范化发展，首都综治办、北京高院指导成立全国首家省一级的、为行业性、专业性调解组织提供服务保障为宗旨的自律性行业协会——北京多元调解发展促进会（以下简称多元调解促进会），培育扶持行业性、专业性调解组织走行业自我规范、自我管理的发展路径。

　　多元调解促进会的职能定位是“纵横结合、行业自律，推动行业性、专业性调解组织朝规范化、职业化方向发展”。一方面，加强行业自律，推动行业性、专业性调解组织的规范化建设。制定行业调解规则、收费指导性规范、工作业绩及考评标准等规范性文件，规范行业调解员的选任及管理，加强培训和学术交流，不断提升全行业的调解专业化水平。另一方面，发挥枢纽作用，争取党委、政府支持，加强与法院的诉调对接。在党委领导下，根据社会矛盾纠纷解决需求，有针对性地培育新型调解组织，完善首都多元调解组织体系，推动形成人民调解、行政调解和行业性、专业性调解合力，提高首都社会综合治理能力；加强与政府部门的沟通，争取政府对行业性、专业性调解的政策、资金支持，减轻行业在发展初期资金短缺的压力，促进行业调解组织健康发展。针对因调解组织分散，与法院诉调对接机制不畅、效率不高、吸纳纠纷作用有限等问题，多元调解促进会承担起管理和服务的职能，配合法院做好特邀调解组织和调解员名册的管理，密切与法院的诉调对接关系，承担起对委托案件进行统一管理的职责。

　　此外，多元调解促进会正在筹建行业服务信息化平台，依托信息化手段加大对行业调解机制、动态及研究成果等的宣传力度，探索网上调解、网上诉调对接等模式，弘扬调解理念、展示调解优势，提升行业性、专业性调解组织的社会影响力和认知度。

　　对行业性、专业性调解组织实行行业自律管理模式，是北京市在推进多元调解工作中运用现代社会治理理念和方式的体现，整合了行业性、专业性调解力量，有助于解决这支新兴调解力量在发展前期普遍面临的问题。但这一模式运行时间还不长，需要在实践中进一步摸索、总结可复制、可推广的经验和做法。

　　如何发挥法院对非诉讼纠纷解决机制的引导、推动和保障作用是一个长期的理论和实践课题。北京法院将积极参与构建党委领导、政府主导、综治协调、司法保障、社会各界积极参与的多元化纠纷解决机制工作格局，完善诉调对接机制，努力推动首都社会治理能力和治理体系的现代化。

　　作者：杨万明（北京市高级人民法院党组书记、院长）